争议焦点

被征收人因子女就学将户籍迁出本村，但仍在原村拥有承包地、长期居住生活，且村委会出具证明认可其村民身份。在此情形下，征收机关能否仅以“户籍不在本村”为由，直接否定其农村集体经济组织成员资格，进而拒绝履行安置补偿职责？同时，对于因历史原因形成的无证房屋，征收机关能否未经甄别即一概不予补偿？

基本案情

孙某琴的房屋位于长春市朝阳区永春镇义和村征收范围内。其因孩子上学，于2005年将户口迁至长春市南关区。房屋被拆除后，孙某琴向朝阳区政府邮寄安置补偿申请。区政府批转永春镇政府处理后，镇政府答复称自身无补偿职权。经行政复议，长春市政府责令朝阳区政府依法处理。2022年11月8日，朝阳区政府作出《答复意见书》，以孙某琴户籍不在义和村、无法认定为该村村民，且房屋无有效证照为由，认定其不符合安置补偿条件。孙某琴不服，诉请撤销该答复。另查明，义和村村委会出具证明认可孙某琴系该村村民，其在村内分有土地并长期生活居住，全家无其他住房，并曾获得承包地征收“两费”补偿。

裁判结果

长春市中级人民法院一审判决撤销被诉《答复意见书》，责令朝阳区政府于判决生效后六十日内对孙某琴作出安置补偿处理决定。朝阳区政府上诉后，吉林省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。法院认定：现有法律并未授权行政机关单独确定集体经济组织成员资格；村民资格认定应统筹考虑户籍、土地承包关系、实际生产生活情况及村委会意见，户籍迁出并非否定成员资格的充分理由；无证房屋在未经法定甄别并认定为违法建筑前，不能直接排除安置补偿；且复议决定已责令作出“补偿处理决定”，以“答复意见”替代处理决定，形式上亦不符合要求。

武汉千思律师解读

本案的核心法律争点，触及征收补偿实务中两个高频误区：一是将户籍作为成员资格的唯一标尺，二是将无证等同于违建。《农村集体经济组织法》第十一条明确规定，成员资格需同时具备三项要素：户籍在或者曾经在该集体、与该集体形成稳定的权利义务关系、以集体土地等财产为基本生活保障。条文中的“曾经在”这一表述本身即表明，户籍迁出并不自动切断成员资格；因就学、务工等正当原因迁出户籍的，只要仍与集体保持土地承包关系、实际生产生活联系，且以集体土地为基本生活保障，就仍具备认定成员资格的实质基础。本案中，孙某琴虽户籍迁出，但其在义和村有承包地、分得征收补偿、长期居住且无其他住房，村委会亦出具认可证明，这些事实共同指向的是实质标准的满足，而非形式户籍的缺失。行政机关以单一户籍因素作出否定判断，属于认定事实的主要证据不足。

在无证房屋问题上，最高人民法院的裁判规则同样清晰：对因历史原因形成的无建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关在征收前应当依法甄别，不能简单将无证房屋一律视为违法建筑并拒绝补偿；在未经法定程序认定为违建的情况下，应当保障被征收人获得补偿或赔偿的权利。本案房屋建于1992年左右，无证状态系历史成因所致，行政机关未提供任何违建认定证据，径行以“无有效证照”排除补偿，缺乏事实与法律依据。

此外，本案还具有程序层面的警示意义：复议决定已明确要求作出“是否予以安置补偿的决定”，行政机关却以“答复意见书”回应，以解释性答复替代处分性决定，实质上规避了作出可救济的行政处理，同样构成形式违法。对征收实务而言，本案的规则价值在于提示：成员资格认定必须走向“三要件综合判断”，无证房屋必须经过法定甄别程序，行政机关不能以任一单一因素或程序空转替代实体处理与法定决定形式。